Регіональна економіка

Глава VIII

 

БЮДЖЕТНА ПОЛІТИКА

 

4. Розвиток місцевих бюджетів — необхідна умова побудови нової економічної системи

 

В останні роки багато хто з авторів не висловлював думку про те, що надійною основою для формування місцевих бюджетів можуть стати нормативи мінімальної бюджетної забезпеченості, передбачали, що загальнодержавні податки, збори і обов'язкові платежі розподілятимуться виходячи з нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості. Бюджетні резолюції на 1998 р. знову містять положення про необхідність визначити мінімальний рівень соціальних потреб для розрахунку мінімального розміру місцевих бюджетів. По суті, пропонований підхід означає повернення до використання індивідуальних нормативів, оскільки при розрахунку нормативів мінімальної бюджетної забезпеченості доведеться враховувати реальний стан об'єктів соціальної інфраструктури і відмінності в якості послуг, які вони надають; потреби у фінансуванні об'єктів, оскільки в різних регіонах однакові об'єкти можуть потребувати різних поточних і капітальних затрат (наприклад, через відмінності в орендній платі, у вартості землі, в оплаті праці та комунальних послуг); рівень задоволення потреб жителів конкретних населених пунктів у суспільних благах і послугах.

Але, крім добре відомих недоліків, властивих усім індивідуальним нормативам, слід наголосити на основному з них, який перешкоджає узгодити обов'язки держави, зумовлені цими нормативами, з реальними її можливостями щодо фінансування відповідних витрат.

На нашу думку, децентралізація державних функцій і місцеве самоврядування означають, що місцеві органи влади дістають законодавчо закріплене право на певні доходи (як у вигляді відрахувань від загальнодержавних податків, так і у вигляді податків і зборів, що повністю надходять до місцевих бюджетів). Виходячи з цих доходів і своїх функцій, місцеві органи влади самостійно планують витрати відповідних бюджетів і несуть відповідальність за їх виконання. При цьому, природно, постає питання: що може слугувати відправним пунктом для формування доходів місцевих бюджетів? Досвід останніх років переконливо показав, що відповідь на це запитання не можна дістати, зосередившись тільки на розв'язанні проблеми доходів. Розподілити доходи можна лише в результаті чіткого розподілу компетенція і відповідальності за виконання конкретних функцій між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, а також після розподілу витрат, пов'язаних з вирішенням відповідних завдань.

Існуюча система формування доходів місцевих бюджетів України має ряд серйозних недоліків. Практично щороку змінюються види податків, зараховуваних до місцевих бюджетів; відсутні єдині і стабільні нормативи (наприклад, на кілька років) відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів; нема єдиних правил ув'язки доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також зрозумілих формул міжрегіонального перерозподілу доходів.

Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів як по місцевих бюджетах в цілому, так і по окремих регіонах є досить суперечливою і важко передбачуваною.

Як правило, збільшення (або зменшення) питомої ваги регіону в загальній сумі державних доходів не веде до відповідного збільшення (або зменшення) доходів його місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягом податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу, загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.

Процеси міжрегіонального перерозподілу державних доходів не ведуть до вирівнювання як витрат місцевих бюджетів у розрахунку на душу населення, так і рівня забезпечення жителів різних регіонів країни суспільними благами і послугами. Істотні міжрегіональні відмінності спостерігаються практично по будь-якому з показників, що характеризують умови життя громадян по дошкільному вихованні, охороні здоров'я, освіті або розвитку транспортної інфраструктури.

Усі спроби останніх років змінити підходи до формування місцевих бюджетів України не торкнулися основи системи бюджетного планування, що склався в умовах командно-адміністративної економіки. Суть цієї системи полягає в тому, що витрати місцевих бюджетів визначаються насамперед наявністю об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій освіти, культури, охорони здоров'я, соціального забезпечення і соціального захисту, що перебувають у підпорядкуванні місцевих органів влади. Потім доходи місцевих бюджетів приводяться у відповідність з плановим рівнем їх витрат.

Разом з тим наявність об'єктів і установ, фінансованих з місцевих бюджетів, є наслідком колишнього перерозподілу державних доходів в інтересах розвитку "пріоритетних" галузей. Регіони, де були розмішені підприємства таких галузей, могли розраховувати на одержання

додаткових коштів для розвитку соціальної інфраструктури і комунального господарства. Тому формування доходів місцевих бюджетів на основі витрат, що склалися, призводить до перекручення оцінок фінансових потреб регіонів. З одного боку, ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через брак коштів, а з іншого, — вони можуть бути завищені через неекономічні або просто марнотратні затрати. Крім того, існують об'єктивні відмінності між регіонами (в розмірах території, географічному положенні, кліматі, структурі економіки), які передбачають різні структуру і обсяг надання їх населенню локальних суспільних благ і послуг.

Тому постає питання про визначення оптимальних співвідношень у бюджетно-фінансовій сфері між регіональними можливостями і централізованими надходженнями. Мова йде про глибоке і конкретне наукове обґрунтування принципів фінансової політики держави на поточний і перспективний періоди виходячи з глибокого аналізу об'єктивного стану і прогнозного розвитку регіонів та їх соціально-економічних потреб. Саме ці потреби і фінансове забезпечення розроблених регіональних програм розвитку на поточний рік та перспективу при розробці державного бюджету і його розгляді до кінця не враховуються. Це призводить до дестабілізації на місцях, негативно відбивається на всіх процесах господарського і суспільного життя. Адже мова йде про нові виважені підходи до вироблення стабільної фінансово-бюджетної політики, на основі якої можна буде витягти весь ланцюг господарських рішень, від яких залежить майбутнє економічного розвитку України. Слід сказати, що нині безперспективними стають 26 адміністративно-територіальних одиниць та зникають матеріальні й моральні стимули і коли формування грошової маси, необхідної для фінансової підтримки регіонів, відбувається без врахування частки податкових надходжень у державний бюджет. Недобре й те, що частка відрахувань до центрального бюджету з метою забезпечення фінансової підтримки регіонів поки що не змінюється (не коригується), виходячи із реальних змін у соціально-економічній ситуації як держави в цілому, так і в регіонах, зокрема. Згідно з діючою методикою вибору регіонів беруться до уваги лише надходження, які акумулюються у регіональних бюджетах і не завжди враховуються інші фінансові джерела. Тому це істотно спотворює реальні розміри грошових ресурсів, якими володіє даний регіон.

Слід також зауважити, що існуючий принцип визначення розміру допомоги регіонам, які потребують додаткових субсидій, призводить до розпорошення коштів між багатьма державними і господарськими суб'єктами і їх неефективного використання. Ось чому треба встанови суворий контроль за цільовим використанням фінансових надходжень. Механізм визначення конкретної соціальної мети, чіткого контролю за ефективним використанням цих коштів і конкретними результатами, має бути докорінним чином змінений, для чого потрібні нові методологічні підходи. Це означає, що доцільно було б ввести систему соціально-економічних індикаторів, які б об'єктивно віддзеркалювали реальну картину економічного, соціального і екологічного неблагополуччя у кожному з регіонів. Такими індикаторами могли б стати темпи зміни обсягу виробництва, фінансово-податкова ситуація, кон'юнктура реалізації продукції та ціноутворення, рівень безробіття, частка населення, що має дохід нижче прожиткового мінімуму, рівень дитячих захворювань і смертності та інтегрований показник екологічних умов.

Для зміни підходів до визначення фінансової політики підтримки регіонів вважаємо за доцільне зосередити увагу на вирішенні таких питань: поступове зменшення відрахувань до центру, зміні пропорцій регіон — центр, що формуватиме самодостатність областей; доцільність введення попереднього "принципу заяв" про надання фінансової допомоги з обґрунтуванням усіх джерел надходжень коштів, відомостей про розміри позабюджетних фондів, коштів підприємств і організацій, звітів про використання раніше наданої бюджетної підтримки і її соціально-економічних результатів. На основі аналізу таких індикаторів центральні органи мають визначити гострі соціально-економічні проблеми, готувати проекти цільових програм, спрямованих на їх вирішення, вносити обґрунтовані пропозиції щодо розмірів фінансової підтримки, напрямків і строків її використання та прогнозних результатів.

Важливо, щоб фінансова допомога регіонам надавалась у формі субвенцій, тобто в формі фінансового огляду державних коштів, що виділяються з державного бюджету для цільового фінансування, відшкодування витрат, бюджетів регіонів на безвідворотній основі. Розміри субвенцій мають відбивати діючі в регіонах ціни і тарифи й бути достатніми для розв'язання важливої соціально-економічної проблеми. Кошти, що направляються в регіони як субвенції, мають фінансуватися по окремому рахунку до кінцевого результату їх використання. Нецільове використання регіонами наданих субвенцій позбавляє їх права на отримання допомоги в наступному році і передбачає адміністративні або кримінальні — санкції до відповідних працівників, винних у нецільовому використанні коштів.

Здається, що не може бути заперечень проти того, що органічне поєднання зусиль регіонів і центру щодо збільшення надходжень до державного і місцевих бюджетів, своєчасна і раціональна фінансова підтримка областей з боку держави є основним шляхом успішного здійснення реформ, стабілізації економіки та підвищення добробуту населення.

Звичайно, регіони мають робити все для того, щоб полегшити навантаження на бюджет держави, орієнтуючись передусім на власні можливості. Одним з факторів, який слід враховувати при наданні субвенцій (першочерговості, розміру суми), має бути показник надходжень податків по області.

 

5. Основні напрямки бюджетної політики





Відвідайте наш новий сайт - Матеріали для Нової української школи - планування, розробки уроків, дидактичні та методичні матеріали, підручники та зошити